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“僵尸”企业清理工作的实践及思考 2017-12-25

2016 年,按照国家工商总局、国家税务总局联合制定的《关于清理长期停业未经营企业工作有关问题的通知》(工商企监字2016 年97号)要求,成都市工商局对涉嫌长期停业的21692 户企业进行立案调查,分类处理不宜吊销企业2511户, 注销91 户。2015—2016 年依法清理吊(注)销“僵尸”企业共计18032 户。

基本做法

第一,“四化”措施,确保“清吊”工作规范化。一是程序明细化,制定《批量吊销内外资企业营业执照工作流程》;二是办案文书标准化。对行政提示书、责令整改、实地调查笔录、专用信函等办案文书统一规范;三是联动协调常态化,与年报工作同步推进,业务处室与基层局形成联动机制;四是保障机制系统化,年度预算设置专项任务经费,同步改造信息化工作系统。

第二,数据甄别,降低“清吊”工作风险性。一是按企业类型进行分类,不同类型企业准确适用法律条款;二是在业务系统内查询比对清吊企业在6 个月内或者1 年内有无变更(换照)登记信息、法院股权冻结、涉诉案件等信息记录;三是比对主体状态与注销、处罚信息,变更登记机关企业准入与档案迁移数据是否相符;四是查询国有企业、股份公司大量分支机构被列入清吊名单的情况,有针对性开展宣传引导,分类处置问题企业。成都市工商局通过数据甄别,清理冗余数据400 余条,补录校正数据80 余条,也发现工商银行、电信等国有企业40 余户分公司,因管理调整和改制等原因分公司没有完成注销登记被列入清吊名单,主动联系企业指导办理注销登记或迁移。

第三, 思路创新, 解决“ 清吊”工作难点。一是根据清理吊销工作需要,成都市工商局信息中心改造完善“金信公平交易执法子系统”,除常规执法审批流程,增加自动生成拟清吊企业名单案源库、自动生成批量吊销案件内企业序号、撤销批量立案和处罚决定的审批流程、处罚公示“一键三提交”功能。二是规范实地核查取证记录,与取得第三方证明材料形成证据链。鼓励各单位邀请法律顾问对“超过六个月未开业行为”的证据取证进行指导。三是在遵守程序规定的基础上,拓展送达方式,指导基层在报纸、门户网站、成都信用网发布行政提示书、责令改正通知等公告。同时,在中国邮政制作行政提示专用信函,每封信函按照立案企业序号和企业名称编码,提示企业补报年报和确认经营地址、经营行为、投递时间、签收情况、未签收原因信函上均进行记录,信函经邮政回收后按企业立案序号装订作为案件证据归档。四是加强清理吊销企业的动态管理,按照“唤醒一批、规范一批、吊销一批” 的原则, 对主动要求补报年报和恢复经营资格的企业,指导企业履行年报和缴税义务后,按照法定程序撤销立案和处罚决定。对不符合撤销条件的企业,引导办理注销登记。五是业务工作系统自动将被吊销企业法定代表人列入“黑牌企业数据库”。目前,已有91 户被吊销企业因法定代表人任职资格受限,主动办理企业注销登记。

第四,联动协作,提高“清吊”工作效能。在“成都信用网”共享平台直接提取数据的同时,与成都市国税、地税进行工作协调,建立联络员、定期信息交换、共享协作机制,确保工作衔接顺畅。成都市工商局在年报工作结束后,将清理吊销企业数据交换到国税、地税、社保部门,提取企业缴纳税、社保记录,市工商局和各区(市)县市场监管局对社保数据甄别、核对,形成统一格式的未正常纳税的企业名单,由税务部门确认盖章并附上数据来源、企业未缴纳税类型的情况说明;在立案和下达处罚决定的工作节点,将案件办理情况、吊销企业名单传送给国税、地税,对提出申请撤销立案和处罚决定的企业,工商、税务依据工作职责对企业经营情况进行核实,共同督促企业履行责任义务或指导办理注销手续。

存在的问题

第一,证据认定缺乏明确法律支撑。一是对构成“无正当理由超过六个月未开业的,或者开业后自行停业连续六个月以上的”的行为,法律法规没有准确的解释,执法人员在具体操作中对证据认定容易产生分岐。二是“无正当理由未开业”需要证据支撑,如果企业“理由正当”又拿不出证据,如果直接吊销营业执照可能让企业权益受损,会产生行政复议和诉讼风险。

第二,税务信息化工作系统升级后,有一定数量的待清吊企业与税务系统内数据不匹配,不能取得未正常缴税证据。

第三,“企业信用信息公示系统”相关监管和公示发布功能需进一步优化。一是查询、统计、分析功能需优化,查询统计可选择条件太单一,不能满足监管需求。二是已立案企业在企业信息公示平台上“限制和警示”提示功能不完善,对已立案调查企业未进行限制。进入立案调查后,企业补报年报、移出经营异常名录如不到办案单位申请撤销立案,会增加办案单位“错吊”风险。三是各区(市)县局在公示系统上发布行政提示、责令整改通知、处罚告知等公告信息功能不完善,批量吊销案件提示和告知信息不能批量导入,并自动计入企业名下公示。四是已吊销、未注销企业在企业信息公示平台上,与正常企业或已注销企业没有明显提示性区别。

第四,目前撤销被吊销企业行政处罚决定按照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第八章监督程序进行,程序复杂、条件严苛。同时,被吊销企业想恢复经营资格目前没有明确有效的行政操作细则。

对策及建议

第一,修改相关法律法规或制定相关司法解释,建立市场主体多渠道退出制度。一是加快修订能支撑企业简易注销程序的法律法规,让企业简易注销程序有法可依;二是对劣质、影响市场发展的“僵尸”企业通过行政和法律手段强制退出。对法律法规中“无正当理由超过六个月未开业的,或者开业后自行停业连续六个月以上的”的行为进行准确定义,明确构成强制企业退出的条件和退出程序。

第二,进一步加强部门联动,合力化解难点。一是深化与国税、地税的合作力度,积极探索建立多角度、全方位清理长期未经营企业的合作机制,共同制定消除“僵尸”企业存量的具体措施,针对难点问题共同寻求解决方案;二是拓展工作方式,对有审批许可的“僵尸”企业,加强与审批和主管部门的联动,通过确认审批许可的有效期期限,审批主管部门依据法律法规吊销或撤销“僵尸”企业审批许可,并提请市场监管部门吊销“僵尸”企业营业执照的方式,发挥《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》的作用。

第三, 优化企业信用信息公示系统功能。一是增加统计查询选择条件,增强分析功能。例如,能根据监管人员所需时间段等查询条件,精准查询到被列入或移出经营异常名录库的企业情况; 二是完善公告送达功能,责令整改、行政处罚告知等公告可批量导入、自动显示在每一户清吊企业公示信息内,切实落实告知义务;三是加强“限制和警示”功能,限制未年报批量立案企业直接补报年报,由企业向办案单位提交撤销立案申请,再补报年报并移出经营异常名录; 四是让吊销未注销企业在公示平台上的提示标识更明显。

第四,建立被吊销企业恢复经营资格规范化的救济途径。被吊销企业要求恢复经营资格的理由证据充分,应该改正吊销处罚决定。主要原因有:一是“一照多址、一址多照”后,目前企业经营范围和经营方式呈现多样化,执法人员暂时对“僵尸”企业难以全部准确判断、取证详尽。二是未完成改制的“老集体企业”被吊销后,企业因情况特殊需要恢复营业执照,对遗留问题进行处理。因此,依据相关法律规定,规范建立批量吊销长期未经营企业营业执照,执法部门可以在无过失情况下改正行政处罚决定的程序,让具备经营条件的被吊销企业依法规范恢复经营资格。

*文章为作者独立观点,不代表注销网立场

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