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“僵尸企业”处置法律问题研究 2017-12-25

解决“僵尸企业”的问题,有助于解决产能过剩和供给侧结构性改革问题。本文通过对僵尸企业界定,分析其存在特点及产生原因。对我国僵尸企业处置的相关制度进行梳理,在借鉴域外僵尸企业处置经验的基础上,提出我国僵尸企业处置的完善建议。

一、僵尸企业概述

(一)僵尸企业概念

2016年2月,我国工信部将“僵尸企业”明确定义为“已停产、半停产、连年亏损、资不抵债,主要靠政府补贴和银行续贷维持经营的企业。

(二)我国僵尸企业的特点

结合《中国僵尸企业研究报告——现状、原因和对策》来看,我国僵尸企业呈现以下几方面特点:

1、僵尸企业集中表现为国有和集体企业

国有和集体企业中僵尸企业的比例最高,民营企业和港澳台及外商企业中僵尸企业的比例相近,且远低于国有和集体企业中僵尸企业的比例。身处产能过剩行业的民营企业,持续亏损几年后可能就无法继续经营,企业所有者会将企业卖掉或者关掉。然而,规模较大,员工人数众多的国有企业,可以继续获得银行的贷款或者政府的支持,既不会破产,但也不能重获新生,只能通过银行的贷款或政府的支持勉强维持现状。

2、“僵尸企业”所在的行业大多为产能过剩的行业

僵尸企业比例最高的五个行业是:钢铁(51.43%)、房地产(44.53%)、建筑装饰(31.76%)、商业贸易(28.89%)和综合类(21.95%);僵尸企业比例最低的五个行业是:银行(0.00%)、传媒(4.12%)、非银金融(4.65%)、计算机(5.23%)和休闲服务(5.88%)。据此可知,“僵尸企业”所在的行业大多为产能过剩的行业,例如钢铁、煤炭、水泥等。从经济效益来看,这些行业的很多企业大多失去市场活力,但政府有时出于地方就业和GDP 的考虑,不同意这类企业破产清算,这一点可以从我省近几年破产案件数量及2016年山东省部分地市政府主导银行债权人委员会可以看出。

3、僵尸企业占据了大量的银行贷款和政府补贴

僵尸企业占据了大量的银行贷款和政府补贴等社会资源,同时他们将此用来抵债而不是技术更新,从而造成了资源浪费。以2014 年的数据为例,钢铁行业在8 月份的负债超过了3万亿,18 家上市钢铁企业的负债率超过70%。这些行业一旦面临经济下行,投资需求萎缩,沉重的债务负担将会给企业的资金链带来严重的问题。

4、僵尸企业具有社会危害性

“僵尸企业”不同于其他虽陷入困境却有能力恢复活力的企业,以其长期性、依赖性和会传染性为主要特点。如果一个“僵尸企业”被一个健康的企业兼并或重组,那么很可能是健康企业被拖垮,也变成了“僵尸企业”。而持续不断地给“僵尸企业”进行“输血”的银行也很有可能会变成“僵尸银行”。如果“僵尸企业”僵而不死,则会导致“僵尸企业”蔓延,最终则会导致地方的经济会变成“僵尸经济。

(三)我国僵尸企业产生原因

我国僵尸企业产生的原因主要包括以下几个方面:

1、政府干预企业发展

处于当地GDP发展考虑,政府干预企业发展主要体现在以下三个方面:第一、盲目扩大国有企业生产规模。地方国企开始在政府斡旋下向银行大量举债,盲目扩大生产规模,产生了大量的过剩落后产能;第二、企业出让发展资金支援地方。由于地方或上级的行政命令国有企业大量出借资金支援地方,将原本企业扩大再生产的资金另做他途。第三、企业被强制接收不良资产。为维持稳定,地方政府通常会指定经济效益好的国有企业强制合并或整体接收效益较差的企业,最终使效益号的企业陷入由盈转亏的被动状态。

2、企业自身经营管理不善

从我国实践来看,企业自身存在的经营管理短板、财务问题、转型升级困局和决策失误是其演变成僵尸企业最根本的原因。一是我国工业生产制造创新能力不足。由于产权制度不健全、行业垄断经营等原因,部分行业长期沿用依靠要素投入和规模扩张的粗放式增长的发展模式,导致行业产能过剩,低端产品积压严重。二是企业多头融资,财务状况不透明,资产负债率和杠杆率高企,债务负担沉重。三是决策失误是企业陷入经营困境的深层次原因。由于资金紧张,企业缺乏新产品研发资金投入及人力资源配备,转型升级受到阻碍。有的企业家态度消极,出现问题后存在“等靠要”的消极思想,不愿进入破产程序,错过解决问题的最佳时间。

(三)银行不当续贷支持

银行的信贷对于不同的企业也有双重标准,非民营企业的借贷成本比民营企业的借贷成本低很多。一方面是由于银行本身认为国有企业有政府更加“可靠”,因此更愿意把钱贷给国有企业,另一方面是因为政府常常干预国有银行的信贷决策,为辖区内的国有企业贷款提供便利。在民营企业经营得好时,银行贷款条件比较松,利率比较低。一旦经济不景气,银行对民营企业的贷款条件就非常严苛,但这时正是民营企业需要贷款的危急时刻,却得不到银行的帮助。当国有企业经营困难,银行或是出于坚信国有企业可以“大而不倒”,或是遭受地方政府施加压力,往往会继续向已经失去盈利能力的国有企业提供贷款,从而催生出许多“僵尸企业”。

(四)缺乏有效退出机制

缺乏有效破产机制是国有“僵尸企业”长期存在的重要原因。一方面体制障碍使得国企兼并、重组面临挑战。由于地方政府缺乏对破产清算企业职工合理安排致使兼并重组受到多方掣肘。另一方面破产退出程序冗长使得企业退出难上加难。从依法退出程序来看,通常情况下,从地方政府批准破产到法院执行及履行系列破产清算程序要长达两三年之久,这对债权人基于维护自身利益而主动提出申请债务人破产的必要性要求很高,同时在审理过程中由于国有企业中经常出现的资产状况混乱、对外债权不明等问题使得破产执行效果往往不尽人意,债权人自然缺乏监督企业的动力。

二、我国僵尸企业处置现状

(一)我国僵尸企业处置制度

2014 年6月,国务院发布《关于加强金融监管防范金融风险工作情况的报告》,要求严格控制对高耗能、高排放企业和产能过剩行业的贷款,对经营难以为继且产品缺乏竞争力的僵尸企业和项目,要实施破产或兼并重组。2015年12月,李克强总理在国务院常务会议上首次对僵尸企业提出了具体的清理标准,即“要对持续亏损3年以上且不符合结构调整方向的企业采取资产重组、产权转让、关闭破产等方式予以‘出清’”。2016 年1月,国务院国有资产监督管理委员会部署2016年七大工作重点,其中“僵尸企业”处置时间表的制订被列为2016年第二大工作重点,国资委提出力争3 年时间基本完成“僵尸企业”处置的主体任务,到2020年前全面完成各项任务。2016 年5 月,国有资产监督管理委员会宣布中央及下属345 家“僵尸企业”的定性、定数量、定单位和定时间工作基本完成,随后将陆续公布名单,钢铁和煤炭行业的“僵尸企业”将率先开展处置工作。

在中央发布一系列处置“僵尸企业”的目标和政策后,各省、市、区也根据自身情况部署处置“僵尸企业”的工作。虽然各地区的进度和侧重点有所不同,但大多已对本地“僵尸企业”展开摸底和处置工作,部分地区已公布初步摸底调研的情况和限期处置的“僵尸企业”名单,还制定了处置“僵尸企业”的方向性政策措施。截至目前,广东省给出的量化标准最为清晰、可操作,对于主要靠政府补贴或银行续贷等方式维持生产经营、资产负债率超过85%且连续亏损3 年以上、连续3 年以上欠薪欠税欠息欠费、或者生产经营困难造成停产半年以上或半停产1 年以上的规模以上工业企业,不论是否为国企,均认定为僵尸企业。与此同时,甘肃省明确,将对连续三年亏损企业、资不抵债企业、停业企业、三级以下控股企业; 连续三年无收益投资、余额300万元以下投资、三级以下企业的参股投资; 现金流为负的企业或生产线,对两年内不能投产的项目或投产后没有效益的“四类控股企业”和“三类参股投资”以僵尸企业类处理。

(二)我国处置“僵尸企业”的主要措施

通过以上制度梳理不难看出,我国针对“僵尸企业”主要采用四种方法。一是并购与重组。这种方法可以一次性解决“僵尸企业”的问题。对于并购方来说,“僵尸企业”的资产和资源如果存在一定价值,那么就会存在一定的提升企业经营效益的空间。二是托管经营。企业所有者选取一个具有经营管理能力的法人或自然人经营,可以加强企业持续经营以及应对市场化的能力。三是扶持发展。有一些企业并不是自身无法持续经营,而是因为各种其他原因产生了暂时性的经营困难,但是自身发展能力以及外部环境都比较良好,可以采取一定的帮助以及扶持,帮助企业恢复活力,以实现持续经营。四是破产退出。如果经过国家大量扶持,却仍然难以恢复活力且也没有良好的产业前景的企业则可以采用破产清算的方式,及时控制企业以及国家损失,并采取相应措施,将破产清算的方式降到最低。

三、僵尸企业处置的域外借鉴

笔者对美国、德国、日本等僵尸企业处置等制度进行研究,具体情况如下:

(一)美国僵尸企业处置经验

美国僵尸企业处置以市场化机制为主,政府不承担过大责任和风险。美国从对航空业僵尸企业处置到对汽车业僵尸企业的处置,把握住了依靠市场机制自我调节进行处置的规律,通过企业破产、重组来消化过剩产能、出清僵尸企业。同时,对于僵尸企业的处置,严格健全并遵循法律法规。

一方面建立完善的法律规范体系,如《2008 年经济紧急稳定法案》和《破产法》等。另一方面形成了一整套较完善的破产运作程序。

(二)德国僵尸企业处置经验

与美国相反,德国僵尸企业处置坚持政府引导的关键性作用,即政府引导企业合并重组加速僵尸企业出清。同时建立完善的法律法规体系,实现劳动力再就业。1969 年起,德国陆续颁布并完善了《劳动促进法》和《职业培训法》等法律规范。同时积极为失业者挖掘再就业机会,为失业者充分挖掘与其能力相匹配的就业岗位,并保证每个培训者拥有两个以上的再就业机会。

(三)日本僵尸企业处置经验

与德国类似,日本僵尸企业处置同样坚持政府支持作用。政府给予产业再生机构税收优惠、人才引进等诸多政策支持,使产业再生机构在处置僵尸企业的过程中发挥了其应有作用。僵尸企业的甄别是僵尸企业处置的第一步,为此产业再生机构建立了分类处置僵尸企业的甄别机制。充分发挥行业协会处理职工安置问题的服务作用。行业协会内部大多设立“企业退出补偿基金”或“救助基金”,严格用于失业人员的拖欠工资支付、失业救济、再就业培训、创业培训等方面。

四、我国僵尸企业处置的完善建议

结合我国僵尸企业产生原因及处置现状,借鉴域外处置经验,现对我国僵尸企业处置提出如下建议:

(一)建立甄别机制,科学界定“僵尸企业”

我国学术及实务界对于僵尸企业的界定和识别存在不同意见,且各省市对于僵尸企业的界定也制定不同的文件。因此,我们僵尸企业的处置首先需要解决僵尸企业甄别问题,需要建立完善的甄别机制。笔者认为,在国务院、工信部对僵尸企业界定标准的基础上,允许各省市结合实际情况建立更加详细的识别标准。在识别的基础上,各地要根据自己的实际情况对僵尸企业做出关停、重组合并、技术升级等处理决定,不应该一刀切,更不应该“谈虎色变”。应联合行业主管部门、金融机构、行业协会和产业经济研究单位共同对“僵尸企业”进行深入调研、全面评估,不仅对问题企业进行排查,还要根据“僵尸企业”的不同成因、不同问题和所处行业、市场的不同特征,设计合理处置途径。

(二)坚持市场原则,减少行政干预

从域外经验借鉴来看,政府干预、引导起到了一定的积极作用,如德国鲁尔煤炭集团以及日本产业再生机构等。但在借鉴国外经验时必须清楚认识到我国僵尸企业”存在以国有企业为主、主要依赖政府补贴及银行续贷等特定。因此,我国处置“僵尸企业”应减少政府行政干预,加强市场机制在“僵尸企业”破产、重组、改制上的主导作用,要有效遏制政府因为自身利益进一步扩大产能和干预企业合法破产程序。但国外对“僵尸企业”技术研发、设备更新的资助,以及对具有市场前景却暂时出现经营困难企业的税收减免和金融支持等做法值得我国参考和借鉴。

(三)加强立法文件制定,完善司法流程

现阶段,我国处置僵尸企业的法律依据主要为《企业破产法》,但该法在很多细节上还不完善。在具体执行过程中,可操作性还存在模糊的地方。因此,需要进一步完善相关法律体系并建立配套的规定。在司法层面,在企业破产过程中,产业管理部门、金融管理部门、国有企业管理者都要积极配合司法部门的工作。我国应该继续推广并完善破产法庭制度,利用专业优势集中审理公司破产重整以及清算案件;建立流程管理体系,提高破产案件的办案效率。此外,进一步完善企业重整制度,简化司法流程,降低司法处置成本,提高僵尸企业处置的效率和质量。

*文章为作者独立观点,不代表注销网立场

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